“黑卡”是指虽具绑定公民个人信息但并非公民本人办理的电话卡。近日，江苏省连云港市海州区检察院在办理多起非法获取公民个人信息案时发现，电信运营商盲目追求用户数量，利用线下渠道养卡，兜售给卡贩子，滋生了非实名卡、黑卡等乱象，形成一条完整的黑色产业链。“黑卡”大多数为一次性卡，用完作废，所以被广泛运用到敲诈勒索、电信诈骗等多种犯罪中，需加强监管，加大整治力度。

　　一、业务多层级外包，监管力度松弛。运营商为扩大用户群体数量，将诸如以“1*0”、“1*1”等开头的特定区段的成千上万的手机号码承包给虚拟运营商销售。虚拟运营商多为轻资产企业，缺乏销售渠道，依靠单纯的线上渠道很难发展规模用户，进而通过网页、某宝店等方式大量发展下线即实体代理商，通过考核实体代理商在一段时间内激活电话卡的数量，来确认其是否具有代理资格。实体运营商通过低利润卖卡搜集公民个人信息用来大量办理“黑卡”，以此方式获得“靓号”，一个“靓号”销售金额从几千到几万不等，其余的普通号码再分散到下一级零售店销售。从运营商到虚拟运营商到实体代理商再到零售商的三次外包过程中，缺乏在工信部门的登记备案的程序，监管力度被不断稀释。如葛某非法获取公民个人信息案中，葛某从虚拟运营商“正某通讯”处购买“青牛”牌电话卡，再将卡批量销售给手机配件店老板邸某，邸某除了自己销售外，加价出售给同样卖手机配件的李某等人，而葛某、邸某、李某等人均没有办理、销售电话卡的资质。

　　二、身份信息反复使用，超额办理扰乱通讯管理秩序。虚拟运营商出售的电话卡品牌繁多，仅该院办理的邢祥福非法获取公民个人信息案中即有飞享、蜗牛、远特等10余种。国家六部委联合发文《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》中规定，一张身份证只能在同一家电信企业办理5张电话卡，但通过办理不同品牌的电话卡，同一身份证可以办理超额数量的电话卡，严重扰乱通讯管理秩序。一旦用户身份信息被超额办理了多张电话卡后，本人将无法再使用自己的身份证办理新卡，只能将其他的卡销号后再次办理。该院办理的多起案件中，实体运营商在获取源头公民信息后，雇佣专门的一批人从事开卡业务，一份身份证套图通过ps技术可以开各种品牌的手机卡，总量甚至可达20张。

　　三、获取信息成本低，潜藏安全风险高。实体运营商有组织的到城郊或者农村等信息闭塞地区，通过赠送电话卡和生活用品，以低廉的价格获取农民工、老人、留守妇女等群体的身份信息，俗称“地推”和“下村”。获取身份证正面照、反面照、手持照图片后，即打包成为一个独立的“产品”。除了自己使用外，还会将获取的“产品”和同行交换，用作办理其他品牌的电话卡。如邢某非法获取公民个人信息案中，邢某为了获取公民信息，组织李某等人在山东的农村地区通过送礼品、送卡的方式对941人的身份信息进行拍照，通过技术处理后用来办理“黑卡”。

　　四、零售店分布散，不挂牌销售监管难。实体运营商激活电话卡时会充值10、20、50、100等不同金额的话费再进行销售，批发销售的多是分布在街头巷尾的手机配件店、报亭等零售商，零售商为了逃避打击不挂牌销售，而是通过口口相传的方式扩大买家群体。如高某等11人利用邪教组织破坏法律实施案件中，在电话亭售卖“黑卡”的乔某是从邸某处批量购买，其明知买卡的人宣传法轮功思想，仍然进行销售，据供述得知本地许多法轮功犯罪人都是通过聊天得知此地可以购买“黑卡”。

　　五、一次性使用查处难，易滋生其他犯罪。“黑卡”大多数为一次性使用卡，不能反复充值，且绑定了公民的身份证信息，有了合法的外衣，具有隐藏使用本人身份的特殊功能，因此购买“黑卡”多用来实施违法犯罪，用完将卡抛弃，难以定位查处，即使查到注册信息也并非犯罪分子本人，严重影响打击犯罪的时效性。如高某等11人在海州区某报刊亭购买“黑卡”后，通过自动拨打软件和建立无线热点方式对外拨打电话、传播邪教宣传品，累计拨打电话42000余条，每张卡金额用完后随即扔掉。

　　对此，检察机关建议：一是源头打击制售“黑卡”行为。对使用“黑卡”实施犯罪的案件顺藤摸瓜，查找“黑卡”制作上游，实现源头治理，提高犯罪成本，消除“黑卡”滋生土壤。二是运营商转变营销理念。积极转变“办卡营销”营销思路，加强服务质量。规范社会营销渠道，禁止签约社会营销渠道擅自委托夏季代理商办理电话入网手续，配发统一标识和代理编号。规范网络营销渠道管理，会同网络交易网站及时清理没有取得电信企业网络售卡代理的网店。三是形成工作合力。联合工商行政管理部门、电信主管部门、公安机关等相关职能部门，构建协作机制，信息共享，情报互通，不断加大监管力度，提升整治水平。四是加大宣传引导力度。深入手机营业厅、社区、农村开展手机实名制宣传教育活动，以“徐玉玉电信诈骗案”等案例开展以案释法，提高营业厅工作人员和普通群众的法治意识，自觉抵制“黑卡”办理。

　　作者：张愚编辑：绪研